Zweimal gelang es in der jüngeren deutschen Geschichte, Mangel erfolgreich zu bekämpfen. Heute führt das Bemühen, ärmeren Bürgern zu bezahlbaren Wohnungen zu verhelfen, in die Subventionsfalle. Gemeinnützigkeit ist keine Lösung.
FAZ vom 05.05.2026 von Werner Plumpe
Angesichts der wachsenden Wohnungsnot ist das Rätseln groß, wie die Bauleistung gesteigert werden kann, um die hohe Nachfrage nach preiswertem Wohnraum zu befriedigen. Die Nachfrage zu begrenzen, etwa durch Verringerung der Zuwanderung oder durch Herabsetzung des individuellen Wohnflächenverbrauchs, wird nicht oder nur am Rande diskutiert, zum Beispiel wenn es darum geht, ältere Menschen zum Verzicht auf Wohnraum zu bewegen. Die Gretchenfrage scheint vielmehr, wie die Bauleistung zu steigern ist. Da ist guter Rat teuer, denn Flächenknappheit und hohe Baukosten machen es mittlerweile fast unmöglich, preiswerten Wohnraum zu schaffen.
Einfache Lösungen, vor allem Mietpreisgrenzen, helfen allerdings nicht. Der wohlfeile Ruf nach Mietendeckeln beseitigt keine physische Wohnraumknappheit. Hohe Neubaumieten sind nicht nur Folge von Profitgier und überbordender Nachfrage, sondern vor allem von hohen Baukosten. Werden diese Kosten durch die Mieterträge nicht gedeckt, unterbleibt das Bauen, völlig unabhängig davon, ob es Mietpreisgrenzen gibt oder nicht. Im Zweifel können staatliche Eingriffe in die Mietpreise den Wohnungsmangel sogar verschärfen.
Der Bundesfinanzminister will jetzt die Baukosten senken, indem er eine bundeseigene Gesellschaft mit entsprechender Aufgabe gründet. Ob eine solche Gesellschaft Erfolg haben kann? Vor allem: Wie sollen die Baukosten durch die Gründung einer staatlichen Gesellschaft sinken? Die Geschichte der Neuen Heimat in den 1970er Jahren zeigt, dass es keineswegs nur das Gewinnstreben war, das die Mieten trieb. Auch eine gemeinnützige Baugesellschaft war in den Fängen der Baukosten, ja konnte diese durch Missmanagement noch verschlimmern. Allein der Rechtscharakter einer Bauunternehmung besagt also wenig. In der jüngeren deutschen Wirtschaftsgeschichte gelang es nur zweimal, Wohnungsmangel wirkungsvoll zu bekämpfen. Das erste Mal geschah das im Kaiserreich in rein privatwirtschaftlicher Weise; das zweite Mal in den 1950er und 1960er Jahren durch umfassende staatliche Steuerungen.
Gemischte Quartiere im Kaiserreich
In den schnell wachsenden Großstädten im Kaiserreich schossen neue Wohnquartiere, heute die überaus beliebten Altbauviertel vieler Städte, wie Pilze aus dem Boden. Flächendeckend entstanden um die alten Stadtkerne Neubauquartiere, die der wachsenden Bevölkerung keineswegs immer und sofort ausreichenden Wohnraum verschafften, aber die steigende Nachfrage nach und nach besser befriedigten. Die Baukosten waren relativ niedrig, auch Flächen standen ausreichend zur Verfügung. Doch das eigentliche Geheimnis des Erfolgs war die, modern gesprochen, Bedarfsgerechtigkeit des neuen Wohnraums. Für zahlungskräftiges Publikum wurden in den neuen Wohnblöcken große und komfortable Wohnungen angeboten (Beletage), weniger zahlungskräftige Mieter mussten sich mit kleinen Standardwohnungen in nicht unbedingt günstiger Lage arrangieren (mehrere Höfe in Mietskasernen). Diese Strukturen sind heute in einigen Berliner Stadtteilen noch gut zu sehen.
Das bedingte große Gegensätze in der Bequemlichkeit und im Wohnkomfort. Aber angesichts des Fehlens staatlicher Zuschüsse zum Bauen oder zur Vermietung von Wohnraum gab es zu dieser Differenzierung nach Zahlungsfähigkeit kaum Alternativen. Und rein quantitativ rechtfertigte das Ergebnis die Entwicklung: In den großen Städten des Kaiserreiches kam es zu einem Neubauvolumen, das erst nach 1950 wieder erreicht wurde. Die zwischen 1870 und 1914 von etwa 40 auf ungefähr 67 Millionen Menschen angestiegene Bevölkerung konnte im Laufe der Zeit immer besser versorgt werden, ohne dass der Staat Wohnungsbau oder Mieten subventionierte.
In der Weimarer Zeit brach der private Wohnungsbau vollständig zusammen. Mietendeckel und Hauszinssteuer machten es für die private Wohnungswirtschaft faktisch unmöglich, Neubauten zu finanzieren. Wenn neu gebaut wurde, geschah es durch Kommunen und Genossenschaften, die gelegentlich hervorragende Neubauprojekte realisierten (etwa die Hufeisensiedlung Berlin-Britz oder das Neue Frankfurt), wobei die Erträge der Hauszinssteuer auf ältere Gebäude zur Erleichterung der Finanzierung von genossenschaftlichem und kommunalem Wohnungsbau verwendet wurden. Das half, reichte aber bei Weitem nicht aus, den Wegfall des privaten Wohnungsbaus zu kompensieren. Die wieder zunehmende Wohnungsnot konnte so nicht gemildert werden.
Auch der Siedlungsbau im Nationalsozialismus war bestenfalls ein zudem sehr konventioneller Tropfen auf den heißen Stein. Zusammen mit den Kriegszerstörungen entstand in den 1940er Jahren eine katastrophale Lage, die durch den Zustrom Millionen Vertriebener dramatisch verschärft wurde.
Die junge Bundesrepublik reagierte durch Fortführung der Wohnungszwangswirtschaft einerseits, umfassende Steuerbegünstigung vor allem des Baus großer Mietshäuser andererseits. Bauträger waren neben privaten Wohnungswirtschaft vor allem kommunale und genossenschaftliche Unternehmen, die durchweg von den exorbitanten Abschreibungssätzen profitierten. Hier begann auch der Aufstieg der großen Wohnungsunternehmen der Nachkriegszeit, namentlich der gemeinnützigen Wohnungsgesellschaften. Das bekannteste Beispiel war die „Neue Heimat“. Die damals erbrachten Bauleistungen waren gewaltig. Die Zahl der Wohnungen im Bundesgebiet stieg von 1950 bis 1981 von zehn auf knapp 26 Millionen; zugleich nahm die Wohnfläche pro Kopf der Bevölkerung von 15 auf 32 Quadratmeter zu. Auch die Wohnqualität, etwa die Versorgung mit Innentoiletten und Bädern, verbesserte sich spürbar. Um 1980 waren zwei Drittel des gesamten Wohnungsbestandes Bauten, die nach 1945 entstanden sind.
Marktgleichgewicht der 1960er
In den 1960er Jahren schien so zumindest ein Marktgleichgewicht erreicht. Die Wohnungszwangswirtschaft konnte von 1963 an sukzessive aufgegeben werden. Auch die steuerliche Förderung des Wohnungsbaus, deren Milliardensummen auf Dauer kaum tragbar waren, wurde deutlich beschränkt. Nach und nach sollten marktwirtschaftliche Strukturen den Neubau und die Nutzung des Wohnungsbestandes regulieren, wobei an bestimmten Eingriffen festgehalten wurde, andere neu geschaffen wurden.
Die steuerliche Begünstigung des gemeinnützigen Wohnungsbaus erhielt man trotz Kürzungen im Grundsatz aufrecht, die Dynamik des Wohnungsbaus nahm allerdings ab. Zwischen 1964 und 1972 hielt er sich auf hohem Niveau und sank danach sukzessive. Wurden 1972 auf 10.000 Einwohner noch 107 Wohnungen errichtet, waren es 1981 nur noch 59. Gleichzeitig verschob sich das Gewicht zuungunsten des sozialen Wohnungsbaus, der gegenüber der unternehmerischen Wohnungswirtschaft an Bedeutung verlor. Machte der gemeinnützige Wohnungsbau neben dem unternehmerischen und dem Wohnungsbau für private Zwecke (Eigenheim) in den 1950er Jahren noch etwa ein Drittel des Bauvolumens aus, so sank der Anteil in den 1960er Jahren auf etwa 25 Prozent und in den 1970er Jahren auf gut 15 Prozent.
Während die Förderung sank, explodierten die Baukosten, vor allem die Bauarbeiterlöhne legten deutlich zu. Dadurch wurde ein seit Längerem sichtbarer Trend deutlich verstärkt: Die Baukosten stiegen rascher als die allgemeinen Lebenshaltungskosten. Das war bemerkenswerterweise für die freie Wohnungswirtschaft ein größeres Problem als für den steuerlich begünstigten sozialen Wohnungsbau, der die gestiegenen Kosten auf die Mieten umlegen konnte, während das für die unternehmerische Wohnungswirtschaft im Wettbewerb schwerer war. Die Mieten im sozialen Wohnungsbau stiegen seit Mitte der 1960er Jahre folgerichtig zumeist rascher als im freien Wohnungsbau, was wohl auch seinen Grund darin hatte, dass viele gemeinnützige Unternehmen anspruchsvoller zu bauen begannen, denn die Kosten konnten ja umgelegt werden.
Auf die steigenden Mieten reagierte der Gesetzgeber mit der Einführung des Wohngeldes, das seit 1965 entsprechend dem Verhältnis von Haushaltsgröße und Einkommen zum Mietpreis als Mietzuschuss gewährt wurde, eine Einrichtung, die im Kern bis in die Gegenwart gilt.
Aufstieg und Fall der Neuen Heimat
Für die private Wohnungswirtschaft erweiterten sich mit der Aufgabe der Zwangswirtschaft die Handlungsspielräume – jedenfalls, wenn keine steuerlichen Erleichterungen auf Gemeinnutzenbasis in Anspruch genommen wurden, zumal ja auch hier Wohngeld gezahlt wurde. Dass aber die Mieten in den 1970er und 1980er Jahren langsamer als im Sozialwohnungsbau stiegen, hatte auch damit zu tun, dass in einem hybriden Milieu halbmarktwirtschaftlicher Strukturen mit steuerlicher Förderung und Wohngeld der Kostenfaktor im sozialen Wohnungsbau in den Hintergrund geriet. Die Kosten durften unmittelbar auf die Miete umgelegt werden. Sollte diese zu hoch sein, erhielten die Mieter ja Wohngeld. Das konnte auf Dauer nicht gut gehen.
Der Aufstieg und Fall der Neuen Heimat ist dafür ein besonders drastisches Beispiel. Die Neue Heimat gab es als gemeinnützige Wohnungsgesellschaft seit den 1920er Jahren, aber erst im Wiederaufbau schlug ihre große Stunde. Unter ihrem Namen wurden bis zum Beginn der 1980er Jahre mehr als 400.000 Wohnungen gebaut; sie war als gemeinnütziges Unternehmen schließlich Europas größter Bauträger. Als die Expansion des gemeinnützigen Bauens wegen Einschränkung der Förderung an ihre Grenzen kam, hielt die Neue Heimat daran zwar fest, diversifizierte aber in neue Geschäftsfelder: Neben der gemeinnützigen Neuen Heimat (NHG) gab es bald neue Unternehmensbereiche (Neue Heimat Städtebau, Neue Heimat International), die nicht mehr der Gemeinnützigkeit unterlagen.
Dieses gemischte Expansionsmodell erwies sich zunächst als überaus erfolgreich, da im sozialen Wohnungsbau die Kosten letztlich zweitrangig waren und trotz sinkender Wohnungszahlen immer aufwendiger gebaut werden konnte. Im nichtgebundenen Bereich begann zugleich ein gewaltiger Expansionsprozess; vor allem die Neue Heimat Städtebau zog ganze Stadtviertel mit anspruchsvoller Architektur hoch, deren Mietpreisniveau angesichts steigender Einkommen und weiter bestehender Wohngeldmöglichkeit aber bewältigbar erschien, zumal angesichts der Konkurrenzsituation im freien Wohnungsmarkt ohnehin größere Disziplin herrschte. Schließlich aber waren Kosten und Ertrag nicht mehr im Gleichgewicht. Die teuren Sozialwohnungen fanden immer weniger Nachfrage, die Neue Heimat geriet sukzessive in eine Schieflage, die Anfang der 1980er Jahre offenkundig wurde.
Man hatte die Konzernfinanzierung noch zu retten versucht, indem man die unübersichtlichen Teilgesellschaften in einer neuen gewerkschaftlichen Holding (BGAG) reorganisierte – vergeblich, wie sich herausstellte. Kosten und Erträge fielen in allen Bereichen immer mehr auseinander. Es kam auch im sozialen Wohnungsbau zu Leerständen und Nutzungsausfällen. Die Flucht in andere Geschäftsfelder brachte kaum Entlastung, war aber angesichts der stark steigenden Baukosten sehr teuer.
Von individuellem Fehlverhalten abgesehen, scheiterte die Neue Heimat gleichzeitig an ihren überdimensionierten Projekten und einer intransparenten Kreditfinanzierung. Die Sanierung des überschuldeten Konzerns durch die BGAG zog sich noch einige Jahre hin, bis das einigermaßen sanierte Unternehmen für den symbolischen Preis von einer D-Mark an den branchenfremden Unternehmer Horst Schiesser veräußert wurde. Das wurde schnell rückgängig gemacht, und man verkaufte die Unternehmensteile anschließend einzeln. Die vorherige Sanierung hatte die BGAG allein für die Neue Heimat Städtebau mehr als eine Milliarde D-Mark gekostet und ihre Substanz aufgezehrt, auch wenn durch den Verkauf der Wohnungsbestände die Verluste begrenzt werden konnten.
Gemeinnützigkeit allein hilft wenig
Die gegenwärtig wieder diskutierte Überlegung, die Misere am Wohnungsmarkt durch ein öffentliches, womöglich gemeinnütziges Unternehmen in den Griff zu bekommen, sollte nicht nur die Erfahrung der Neuen Heimat bedenken. Einst Europas größter Wohnungskonzern, befand sich die Firma schließlich in der Zwickmühle steigender Bau- und Unterhaltskosten und begrenzter Erträge. Der Versuch, dieser Klemme durch forcierte Expansion in den Städtebau und in das internationale Geschäft zu entkommen, hat die Krise eher noch verschärft.
Die Geschichte lehrt nichts für morgen. Es dürfte aber offensichtlich sein, dass Konzepte, die an der Bereitschaft des Staates hängen, durch Steuervorteile und Wohnzuschüsse die realen Kostenstrukturen der Branche auch außerhalb extremer Notlagen außer Kraft zu setzen, dauerhaft nicht tragen. Das galt schon in den 1960er Jahren und gilt umso mehr in der Gegenwart, da die Interventionsmöglichkeiten des ohnehin überschuldeten Staates nur noch gering sind.
Auf Dauer ist eine massive Subventionierung des Wohnungsbaus kaum vorstellbar. Dann aber schlagen die steigenden Kosten zwangsläufig auf das Bauvolumen und die Mieten durch. Nötig wäre also eine deutliche Senkung der Baukosten, namentlich durch Rückkehr zum relativ preiswerten seriellen Bauen, vor allem aber durch Absenkung kostentreibender bürokratischer Vorschriften. Allerdings sind auch die historischen Erfahrungen mit der „Platte“ alles andere als gut – und das Absenken ökologischer Standards ist politisch bislang kaum vorstellbar.
Die Erfahrung seit dem Kaiserreich, in dem der Wohnanspruch der Menschen strikt an ihren Geldbeutel gekoppelt war, verdeutlicht aber zumindest eines: Allein die Form des Wohnungsunternehmens kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass letztlich die Kosten durch die Erträge gedeckt werden müssen. Heute trifft eine vergleichsweise undifferenzierte Nachfrage auf ein durch Vorgaben gelähmtes Angebot. Das Ergebnis ist Stillstand, wogegen guter Wille nicht ausreicht, auch nicht der des Finanzministers.
Werner Plumpe (71) hat bis 2022 Wirtschafts- und Sozialgeschichte an der Universität Frankfurt am Main gelehrt. Der renommierte Historiker hat die Unternehmensgeschichte aus der Ecke bloßer Festschriften befreit. Seine Arbeiten zur Industrialisierung verbinden die Makroebene mit der Mikroebene konkreter Unternehmen und Akteure. Einige seiner Bücher, etwa zum Kapitalismus oder zu Wirtschaftskrisen, wurden Bestseller.
